贯彻落实党的十九大战略部署
深化市场监管体制改革提升市场监管效能

面向新时代，我们必须要有新气象、新作为。“深化机构和行政体制改革，统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”……党的十九大报告，对深化机构和行政体制改革作出了重要部署，指明了改革推进方向。要深刻领会，准确把握，紧密结合滁州实际，要把十九大关于改革的战略部署，转化为滁州推进改革的具体工作任务。近期，经对滁州市8个县（市区）市场监管系统体制改革后运行情况专题调研，综合性市场监督管理主体在市场监管实践中起到了积极作用，给企业带来便利，但一些问题在实际运行中也逐步显现，许多问题反映在基层、矛盾凸显在一线，必须以创新的思维、改革的举措进一步深化机构和行政体制改革，推进市场监管体制的完善。

一、新体制运行基本情况

围绕十九大报告提出的深化机构和行政体制改革新部署、新任务、新要求，坚持以人民日益增长的美好生活需要为导向，建设人民满意的服务型政府。按照上级要求，2014年滁州市各县（市区）启动市场监管体制的新模式，推进职能、资源大整合，成立综合性的市场监督管理主体，一体化市场监管格局正在形成。 滁州市、县（市、区）两级工商、质监部门由垂直管理改为分级管理，县（市、区）组建市场监督管理局，在基层部分乡镇（街道）设立市场监督管理所。后又在市场监督管理局（所）分别加挂了食品药品监督管理局（所）牌子。从调研了解的情况来看，改革3年多来，市场监督管理系统总体运行平稳，工作有序推进，商事改革、质量建设、食品药品监管等工作取得了新成效，促进了全市经济社会又好又快发展。一是职能定位更加清晰。统一管理，集中执法，优化了资源配置；二是体制机制更加顺畅。市场监督管理局成立后，在原工商所基础上组建市场监督管理所，使质量技术监督和食品药品安全监管在基层力量得到加强；三是监管执法更加高效。改革后市场监管重心下移，执法效能提高，在应对市场突发事件或者群众反映的疑难问题时，应急联动机制更加科学；四是机关编制更加精简。合并后将综合保障部门进行整合，精简机关编制，充实到基层一线，破解一线监管执法力量不足的难题；五是登记注册更加快捷。企业登记实现“一口受理、一表申请、一门办理”，企业办事更加便捷高效；六是消费维权更加便民。整合不同部门消费维权热线，实现统一受理、分流转办，方便群众消费维权。

二、存在问题

（一）队伍职能业务融合度不够。一是改革后市场监管局的职能基本覆盖原工商、质监和食药监的全部职能，但队伍、职能、业务的深度融合还需加强，1+1+1>3的改革效果未充分显现，与改革预期差距较大，没有真正实现由“整合”到“融合”的转变。二是合并后的县级市场监管部门，尤其是基层一线的监管执法人员基本还是以原工商所的原班人马为主，在监管主体、对象未变的情况下，增加了食药和质监的职能，导致执法监管力量、监管理念、监管方法和手段严重滞后于新形势的发展，监管效能整体降低的矛盾尤为突出。三是队伍活力不足，一些干部对未来的职业认同感不高,积极性受挫。四是执行力度下降。个别单位和人员行为散漫，工作热情不高，制度执行不严，规矩意识淡化。

（二）市场监管体制不够顺畅。一是目前的“下合上不合”的特殊体制，导致不同程度存在政令不畅、合力不强、效能不高、人心不稳的情况，增加了基层对上联系的工作量，分别对口工商、质监、食药监三个局，各种会议、文件、材料、统计分析等方面有交叉现象，造成基层重复工作，稀释了监管执法资源。二是多头管理的思路与市场监管局整合后的工作要求存在一定的矛盾，有些工作的指导性、针对性不强，甚至会带来负面影响。上级部门安排的部分工作任务的文件大而空，套话、官话较多，未对文件所要求监管领域的现状和存在的具体问题进行充分调研，未能把握基层的实际情况，指导不到位，可操作性不强。三是体制改革后，上级局对基层局的工作支持有所减弱，与省、市部门的关系由原来的领导关系，变成了指导关系，情感纽带同比较为松散，特别是业务指导的力度不如以往，上下级关系相对疏远，层级权威正在渐次衰减。四是专项整治多数行动效果不佳。专项整治数量多，无统一规划和整合，设定期限长，按套路分动员、准备、执行、总结等多个阶段，基层疲于应付，上报的核心数据令人难以信服。

（三）信息化建设任重道远。当前业务信息系统很难适应改革后综合监管的需求。现有的信息化平台分为省、市、县3级，类似于倒金字塔形，省一级信息化工作任务较重。12315、12365、12331、12345投诉举报平台四网交错，一个部门对应多条投诉举报热线，不利于树立统一的平台形象，不利于统一操作流程、统一数据分析，容易给公众造成部门割裂的错觉。在操作层面，各自执行上级业务部门的指令，基层有不同的运作程序，如不同的OA系统，不同的工作模式等，基层市场监管所这个最基层的战斗堡垒在全面监管市场方面的作用发挥不明显。

(四)执法监管机制亟需优化。一是在现行法规体系滞后以及执法体系不统一，现行执法主体均未明确市场监管局这个部门，导致一些问题在立法层面难以衔接，主体身份和执法程序处于尴尬境地。二是在执法体系方面，如经济开发区是否能以自己的名义进行公司登记，需经作出明确规定，目前相关规定不明。三是行政执法程序和文书不统一，给执法带来极大不便，缺少执法的严肃性和严谨性，不利于提升执法公信力。四是检测机构分散，有限的资源没有形成合力。隶属多个部门，各自为战，检测缺乏独立性和权威性，亟须建立一个技术先进、功能齐全和高效快速的综合性、全覆盖食品检测机构，为市场监管工作提供技术支撑。五是三局合并后，监管职能、监管形式、监管体系等都发生了较大变化，但不少干部习惯于传统的思维模式和静态管理方式，满足于一般性的业务操作，工作方法简单、监管手段落后，跟不上形势任务的发展要求。

（五）商事改革后续监管难度加大。一是市场主体数量激增。商事制度改革简化了登记程序，市场主体增长迅猛，以滁州为例，到2017年一季度市场主体总量突破20万，商事制度改革三年来市场主体总量翻一番。二是监管难度持续加大。取消注册资本验资限制后，必然会滋生一些“皮包公司”、空壳公司，一些不法分子趁机以开公司、办企业为名，行洗钱、诈骗之实。三是放宽住所（经营场所）限制后，容易产生一个住所承租给多个不同经营主体的现象，容易产生一些特殊行业在居民区开设经营主体所诱发的矛盾。四是信用信息应用进展缓慢，社会监督方面乏善可陈。与“一处失信、处处受制”监管目标相差甚远，商事制度改革的重头戏---年报制度，至今难以发挥其有效作用。五是监管模式要求不切实际。作为监管主力军的市场监管部门，部分监管模式和监管内容不明确不具体，缺乏国家层面的统一要求和执法支持，各部门仍然沿用原有的模式和方法，与商事制度改革的“严管”要求相去甚远。

三、对策建议

（一）转变思维，推进高效融合。一是转变人海战术思维，解决好人员不足问题。在科技日新月异发展的今日，尤其在政府要求大量减少编制背景下，要尽快从人海战术思维转变到科技创新思维，变前端控制为后端控制，变静态监管为动态监管，充分利用现有科技，实现科技水平与监管水平的高度统一。二是把改革融合放在突出位置抓紧抓好。从执法实践看，整合容易融合难，职能融合、流程再造、厘清权限、统一标准、凝聚人心，是摆在我们面前必须着力解决的重大问题。在思想、职能和执法力量“三融合”上下功夫，统一人员思想，整合执法力量，加速职能整合和对接，明晰改革过渡期抓好市场监管的具体思路。三是进推进工作整体化。按照效能要求打破部门分割的板块结构，从整体上重新梳理业务流程，形成清晰的业务工作链条，实现业务流程的再造。

(二)法律先行，完善顶层设计。一是法治是做好市场监管根本途径。政府机构改革应当法律先行，在市场监督管理体制改革中，从国家层面上考虑的是面临什么问题、要解决什么问题、怎么解决，市场监督管理体制改革目的是促进市场监管科学化、常态化。二是推进市场监管立法进程。充分发挥立法工作优势，不断加大法治建设的力度，为改革提供坚实的法律保障。要在总结实践经验的基础上，制定市场监管立法工作计划，将一些亟须法律支撑的工作纳入立法计划，争取法律上的突破，比如理顺执法体制问题、明确市场监管执法主体的问题等。三是做好改革的顶层设计。制订好改革的路线图、时间表，扎实稳妥推进改革。对于改革过程中出现的新问题，应当及时发现分析，跟进改革步伐，统一全国市场监管体系，如市场监管机构整合后“三定”方案的设置、落实“宽进严管”具体举措、建立全国统一投诉举报平台、统一行政执法文书等。四是健全统一市场监管规则。制定《市场监管业务工作规范》，对监管模式、重点、内容、方法等予以明确，建立统一协调的执法体制、执法规则和执法程序，为依法履职提供制度保障。

（三)全面统筹，加强综合监管。一是把管治思想转变为共治思想。彻底厘清工作职能，明确区分行政服务、行政指导、行政执法基本界限，在机构改革中，把不该由行政执法部门管理的事项移交出去，把该由行政执法部门管理的事项切实管好，要做到专业人做专业事、专业机构做专业事。二是提高市场治理效能。积极构建以食品药品、产品质量、公众诉求、市场准入、执法办案等为核心的“一体化”监管模式，建立覆盖生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相统一的市场监管机制，破解共治难题。三是提高“双随机”抽查实效性。推进“双随机”抽查机制的运用，完善市场主体公示信息抽查机制，扩大对失信和严重失信市场主体的抽查频率和覆盖面。制定重点行业标准化、集约化检查流程，实现“一份表格管检查”“一次出动、全面体检”的检查模式。四是整合现有检测机构。以质监局、食药局下属的检验检测机构为基础，整合农委、卫生局等下属检测中心，组建综合性检验检测机构，突出职能、设备、人员“三整合”，按照因事设人的原则核定编制、人员，统一管理，统一调度，各负其责，促进监管执法服务效能大幅提高。

（四）创新载体，推进信息化建设。一是持续推进信用信息“一张网”。以企业信息公开为抓手，着重抓好重点行业的信息公示工作，固定信用信息载体，构建“一体化”市场监管信息平台，加快建立政府信息采集、存储、公开、共享、使用、质量保障和安全管理的技术标准，实现涉企信用信息归集部门、地区、领域的全覆盖。二是建立信用制约机制。构建市场主体信用体系，积极倡导市场主体诚信经营的理念，将信用制约机制建立在“一处失信、处处受制”的原则上，拓展信用信息在证券、金融等领域的广泛应用，研究市场主体行为与法定代表人个人信用相关联等高效的失信惩戒方式和开展事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。三是创新监管方法手段。推动“互联网+监管”信息化建设，积极运用大数据、云计算等现代信息技术，不断提高监管效能。加强大数据综合分析，整合工商登记、质量安全监管、食品安全、竞争执法、消费维权、企业公示和涉企信息等数据资源，研究构建大数据监管模型。四是实现诉求处置“多线合一”。将市民热线12345平台、工商12315指挥中心、质监12365平台、食药监12331平台、物价12358平台投诉热线等高度融合到一个平台，实现各类诉求多线合一、集中分派、并网处置、高效办理，加大对群众利益的保护力度。

（五）以人为本，强化队伍建设。一是加强系统文化建设。积极以提升文化软实力为载体，着力加强团队文化建设，增强团队凝聚力、向心力，树立全新的系统理念、共同语言、形象标志。二是加大人才队伍建设。加大培训教育，加强专业人员配备，充实监管队伍。三是完善用人机制，在政治上关怀基层干部，在用人上树立正气，营造公开公正的竞争环境。四是建立健全科学完善的考核激励机制。实行对监管部门、监管干部双考核，对每位干部的德能勤绩廉进行客观、全面的考核，根据考核的结果进行奖优罚劣。